textintern: Medienpolitik 2021 aus Zeitschriftensicht

Die ideellen und ökonomischen Voraussetzungen freier Zeitschriften- und Zeitungsmedien stehen 2021 weiter unter Druck. Das gilt auch für die politisch gesetzten Rahmenbedingungen.

Privatwirtschaftlich finanzierte Redaktionen, die unter einem Titel über alle oder bestimmte Themen für ein breites oder spezielles Publikum berichten und informieren, sind das Rückgrat der Meinungs- und Informationsfreiheit in unserer Demokratie und Wissensgesellschaft. Das gilt unabhängig davon, welchen Anteil ihres Publikums die Redaktion mit gedruckten Ausgaben oder digitalen Formaten erreicht.

Jeder demokratische Politiker sollte, so will man meinen, ein hohes Interesse an dem Erhalt dieser mehr als 7.000 Publikationen haben. Auch die gedruckten Auflagenanteile sollte er schon deshalb schätzen und unterstützen, weil sie einen Teil medialer Öffentlichkeit erhalten, in dem die Sichtbarkeit einer Information oder Meinung nicht davon abhängt, ob sie den Digitalmonopolen ins Präferenzranking passt oder nicht.

Allein das Naheliegende trifft auch in diesem Fall nicht zu. Nirgendwo ist in der Politik ein Konzept ersichtlich, dass es sich zum Ziel setzen würde, die staatsunabhängige, privatwirtschaftlich organisierte und finanzierte Presse in ihren gedruckten wie digitalen Erscheinungsformen zu schützen. Die fehlende Gesamtsicht wäre verkraftbar, würden die einzelnen Gesetzesvorhaben ihren jeweiligen Anteil am Ganzen ordentlich abarbeiten. Das Ergebnis könnte eine Flickendecke sein, die dennoch als Decke funktioniert, weil die Flicken selbst kein Loch haben und womöglich auch recht ansprechend miteinander vernäht sind. Leider ist man auch davon trotz immer wieder beteuerter guter Absichten weit entfernt. Das zeigt die folgende Auswahl aktueller Themen.

E-Privacy-Verordnung und Telekommunikations-Telemedien-Datenschutzgesetz (TTDSG)

Paradebeispiel planmäßigen Versagens deutscher und europäischer Digital- und Medienpolitik ist unverändert die E-Privacy-Verordnung mit ihrem neuesten nationalen Ableger, dem Entwurf eines sog. TTDSG. Digitale redaktionelle Angebote sind zwingend auf den Austausch von Daten mit den Endgeräten der Nutzer angewiesen. Gestaltung und Auslieferung der redaktionellen Inhalte, Schutz der Integrität und Schutz gegen Adblocker, Reichweitenmessung, Werbefinanzierung, Leserwerbung und der Verkauf an digitale Leser sind Existenzbedingungen digitaler Presse, die ohne sog. Cookies oder äquivalente Technologien nicht realisiert werden können. Dennoch ist die Bundesregierung weiterhin nicht einmal bereit, minimale Existenzbedingungen marktwirtschaftlich finanzierter digitaler Presse in Brüssel zu unterstützen. Während ihrer Ratspräsidentschaft bis Ende 2020 hat die Bundesregierung auf Wunsch des BMJV einen Vorschlag vorgelegt, der so wirtschaftsfeindlich war, dass er im Rat nicht einmal genauer diskutiert wurde. Nun sind die Portugiesen am Zug, die womöglich zu einigen Verbesserungen bereit sind, dabei aber auch wieder auf die Bundesregierung schauen. Drei wichtige Themen seien hier genannt:

• Ein Teil der für die Presse notwendigen Datenverarbeitung würde bei einer angemessenen Abwägung von Pressefreiheit und informationellem Selbstbestimmungsrecht im Falle von Schutzmaßnahmen wie Pseudonymisierung und Widerspruchsrecht gesetzlich erlaubt. Davon ist keine Rede mehr, obwohl ein schlichter Verzicht auf die entsprechenden Regelungen in der E-Privacy-Verordnung die DSGVO zur Anwendung bringen würde, die über alle nötigen Regelungen verfügt, um auch die Frage der Cookies angemessen und wohl auch einzelfallgerechter zu behandeln.
   
• Jedenfalls muss im Interesse von Nutzerselbstbestimmung und Geschäfts-modellfreiheit der Verlage sichergestellt werden, dass Verlagsangebote ihre Leser und Nutzer nicht nur um Einwilligungen ersuchen können, sondern dass Einwilligungen, die ein Leser dem Verlagsangebot erteilt, von den Endgeräten auch unmittelbar umgesetzt werden. Wenn es keinen Vorrang individueller Einwilligungen vor den pauschaleren Browser- oder sonstigen Softwareeinstellungen der Torwächter gibt, entscheiden die Digitalmonopole künftig darüber, welche Verlagsangebote überhaupt noch verbreitet, verkauft und finanziert werden können. Die portugiesische Ratspräsidentschaft hat das erkannt und schlägt deshalb folgende Passage immerhin für die Erwägungsgründe vor: „Im Hinblick auf die Selbstbestimmung des Endnutzers muss die direkt von einem Endnutzer geäußerte Zustimmung immer Vorrang vor Softwareeinstellungen haben. Jede von einem Endnutzer angeforderte und erteilte Zustimmung zu einem Dienst muss von den Anwendungen des Endgeräts des Endnutzers direkt und ohne weitere Verzögerung umgesetzt werden.“
   
• Ebenfalls zwingend erforderlich ist die Klarstellung, dass Diensteanbieter ihre Leistungen wie bspw. die Auslieferung redaktioneller Inhalte an die Bedingung der Einwilligung des Nutzers in Datenverarbeitung zu legitimen Zwecken wie bspw. der Werbefinanzierung knüpfen dürfen.

Im Zweifel wird die Bundesregierung im Ministerrat schweigen und damit den Ausschlag für noch restriktivere Regelungen geben. Die deutsche Politik wird dann dazu beitragen, die Chancen der Verbreitung und Finanzierung privater Presse im Netz massiv zu verringern. Sie wird zugleich den digitalen Torwächtern, Browsern, Betriebssystemen etc. noch mehr Macht über Nutzer, Medien und die ganze digitale Welt verschaffen.

Umsetzung des EU-Urheberrechtes durch CDU/CSU und SPD

Die EU-Urheberrechtsrichtlinie ist ein mühsam erstrittener Kompromiss, der in Sachen Verlegerrecht und Plattformverantwortlichkeit als Stärkung der Rechteinhaber, in Sachen Verlegerbeteiligung als Wiederherstellung des Status quo und in weiteren Punkten wie Text-und-Datenschürfen oder digitales Lernen als erhebliche Verschlechterung der Rechtslage gewertet werden kann. Dennoch ist die Berliner Koalition bislang nicht einmal in der Lage, diese Richtlinie eins zu eins umzusetzen. Auch die CDU/CSU beharrt offenbar auf Abweichungen zu Lasten der Rechteinhaber. Im vorauseilenden Gehorsam vor den sozialen Medien der Tech-Giganten werden Entwürfe vorangetrieben, die für die digitalen Zeitschriften- und Zeitungsmedien in Teilen äußerst negative Folgen haben könnten. Das würde etwa für die Einführung einer Schranke gelten, mit der zahlende Abonnenten Ausschnitte mit wesentlichen Inhalten aus bezahlten Artikeln auf Upload-Plattformen frei veröffentlichen dürften.

Politik im Dilemma: Monopolwillkür im Internet zähmen oder mit ihr paktieren?

Die mächtigen Digitalplattformen werden mit gutem Grund auch Torwächterplattformen genannt, entscheiden sie doch nach Belieben darüber, wer wieviel Zugang zu seinem jeweiligen Lesermarkt oder sonstigen Zielgruppen erhält. Sie sind die Königsmacher in jeder Hinsicht. Ihre wachsende Macht wird zu einem immer größeren Problem für jede freie Gesellschaft, ökonomisch wie politisch. Diese Macht wächst schon deshalb, weil immer größere Teile der relevanten Kommunikationen und Transaktionen auf diesen Plattformen stattfinden. Ihre Macht wächst aber auch, weil weder Berlin noch Brüssel mit hinreichender Klarheit und Stringenz angemessene Regulierungsschritte ergreifen. Es gibt Ansätze, ja. Aber teilweise auch Bestrebungen, die vorgeblich unerwünschte Monopolwillkür zu schützen.

Die richtige Regulierung der Torwächterplattformen ist keine große Kunst, muss aber gewollt sein

Die beiden einschlägigen Gesetzesvorhaben heißen 10. GWB-Novelle und Digital Markets Act (DMA). Erstere ist bereits Gesetz, zum Digital Markets Act existiert ein Vorschlag der EU-Kommission. Die 10. GWB-Novelle erscheint nach Verbesserungen im parlamentarischen Verfahren vielversprechend, der DMA-Entwurf springt in mehrfacher Hinsicht noch viel zu kurz.

Entgegen der mit unerschöpflichen Ressourcen gespeisten technischen, gesellschaft-lichen und juristischen Legenden der Monopolisten ist die Herstellung freien und fairen Wettbewerbs auf marktmächtigen oder monopolistischen Plattformen bzw. medialen Verbreitungsplattformen keine Kunst.

• Es bedarf zunächst eines Rechtes aller legaler Publikationen – und sonstiger Dienste – auf diskriminierungsfreien Zugang zu und auf diskriminierungsfreie Behandlung durch die Torwächterplattformen. Darin enthalten ist das Verbot jeder Selbstbegünstigung; es muss aber natürlich auch die Begünstigung Dritter aus dem Kreis der jeweiligen Wettbewerber verboten sein. Die mit der Begünstigung eigener Publikationen verbundene Diskriminierung lässt sich mit ebenso fataler Wirkung durch die Bevorzugung gekürter Drittpublikationen erreichen. Insoweit greifen die Selbstbegünstigungsverbote des § 19a GWB und des DMA-Entwurfes zu kurz. Zudem muss jede Umgehungsmöglichkeit untersagt sein, bspw. durch Produktintegration oder Verlagerung in den Bereich bezahlter Vermittlung. GWB wie DMA sehen dieses Problem immerhin. In einer Hinsicht allerdings ist der DMA in skandalöser Weise löchrig. Er verpflichtet nur die beiden App-Stores, nicht hingegen die Monopolsuchmaschine oder sonstige Monopolplattformen überhaupt zu diskriminierungsfreien Zugangsbedingungen!
   
• Es müssen sodann unfaire Bedingungen untersagt werden, die gleichermaßen allen Publikationen auferlegt werden. Das gilt etwa für die Einforderung einer Gratislizenz als Bedingung für eine Vermittlungsleistung oder für die Monopolisierung geschäftsrelevanter Daten. Insoweit enthält § 19a GWB eine Bestimmung, die bei hinreichend konsequenter Anwendung durch das Kartellamt praktisch relevant werden könnte. Demgegenüber ist es in keiner Weise verständlich und nicht hinnehmbar, dass die EU-Kommission den beiden App-Stores völlig zu Recht unfaire Zugangsbedingungen untersagt, dieses Verbot aber nicht auf das eine Suchmonopol erstrecken will. Damit würde die EU im Umkehrschluss dem Suchmonopol unfaire Zugangsbedingungen sogar bewusst gestatten – ein groteskes Ergebnis Brüsseler Versuche zur Zähmung der Digitalmonopole.
   
• Hinzukommen muss das Verbot, relevanzbasierte (generische) Intermediation im Verhältnis zu bezahlter Intermediation schlechter zu behandeln. So kann etwa eine Plattform, der die Bevorzugung eigener Angebote im Rahmen der relevanzbasierten Vermittlung untersagt wird, sehr ähnliche Vorteile für sich selbst dadurch erzielen, dass sie die Sichtbarkeit relevanz¬basierter Ergebnisse insgesamt marginalisiert und fast nur noch bspw. als Werbung verkaufte Ergebnisse anzeigt. Weder GWB noch DMA-Entwurf behandeln diese wichtige Fallgruppe mittelbarer Selbstbegünstigung.
   
• Eine konsequente Begrenzung der unvergleichlichen Datenmacht ist ebenfalls erforderlich. Unter anderem muss Torwächterplattformen die Zusammenführung von Plattformdaten mit Daten anderer Dienste generell untersagt werden. Daten, die im Kontext gewerblicher Plattformnutzer anfallen, müssen entweder mit dem gewerblichen Nutzer geteilt werden oder dürfen, wenn das bspw. datenschutzrechtlich nicht erlaubt ist, auch von der Torwächterplattform nicht genutzt werden. Weitere Begrenzungen sollten hinzukommen. GWB und DMA-Entwurf scheinen in dieser Hinsicht noch nicht vollständig durchdacht.
   
• Essenziell ist zudem, dass die EU-Kommission kein Monopol bei Ob und Wie der Anwendung des DMA erhält. Fachkundige Behörden in den Mitgliedsstaaten müssen agieren können, wenn die EU-Kommission den Fall nicht wegen europaweiter Bedeutung an sich zieht. Die bisherigen Verfahren gegen die Torwächter haben die untragbaren Risiken einer Monopolisierung der Macht bei der politischen Behörde EU-Kommission ausreichend gezeigt. Diese Risiken werden noch weiter zunehmen.
   
• Die gesetzlichen Verbote zum Schutz des Wettbewerbs müssen wie in jedem Rechtsstaat gerichtlich von betroffenen Unternehmen durchgesetzt werden können.

Die Lückenhaftigkeit des DMA-Entwurfs erscheint umso skandalöser, als der DMA den insoweit potenziell besseren § 19a GWB für unanwendbar erklären könnte. Sollte das geschehen, müssten sich die Europäer als Schildbürger fühlen. Die EU würde das erste praktisch relevante Regulierungsinstrument durch eine harmonisierte Regulierung verdrängen, die selbst die Monopole aber gar nicht zähmt, sondern im Ergebnis gegen effektive Regulierung schützt.

Aber darf man denn auch nur denken, dass der Brüsseler Politikapparat irgendein anderes Ziel verfolgen könnte als eine wirksame Zähmung der übermächtigen Digitalmonopole? Es fällt auf, dass der DMA-Entwurf wohl tatsächlich ein Monopol der EU-Kommission zur Anwendung und Durchsetzung der Regulierung gegenüber den Plattformen vorsieht. Von gerichtlicher Durchsetzung ist keine Rede, mitgliedsstaatliche Behörden sind, anders als bei der Telekommunikationsregulierung, im Datenschutz oder beim Digital Services Act, nicht vorgesehen. Nimmt man den hochpolitischen Charakter jeder konkreten Entscheidung über eine Begrenzung der Digitalgiganten hinzu, und erkennt man, welche Vorteile eine unterstützende Haltung solcher Monopole für eine EU-Kommission haben könnte, geht es womöglich schneller als man denkt nicht nur darum, ob man Monopole zu Fairness verpflichtet oder gewähren lässt. Es könnte dann je nach dem mehr oder weniger unausgesprochen auch im Raum stehen, ob nicht ein wohlwollender Einsatz der Algorithmen aus Brüsseler Sicht mehr Vorteile mit sich bringt als etwa eine Verpflichtung des Monopols auf die diskriminierungsfreie Behandlung aller gesetzeskonformen Angebote. Immerhin sind auch aus Mitgliedsstaaten der EU Fälle bekannt, in denen Regierungsmitglieder es ausdrücklich begrüßen, wenn Monopolplattformen bis dato irrelevante Regierungspublikationen plötzlich an allen bis dato relevanteren privaten Informationen vorbei auf die allerbesten Plätze heben.

Digital Services Act

An dieser Stelle hieß es 2019 (text intern 1/2019, S. 7), dass das Netzwerkdurchsetzungsgesetz schon deshalb schlecht sei, weil es als Vorbild für womöglich noch sehr viel freiheitsfeindlichere Gesetzesprojekte dienen werde. Nun schlägt die EU-Kommission mit dem Digital Services Act tatsächlich eine Art Netzwerkdurchsetzungsgesetz für praktisch alle Plattformen vor, auf denen Nutzer sich äußern können. Es fehlt also die Begrenzung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes auf allgemeine soziale Netzwerke ebenso wie die Begrenzung auf sehr große Netzwerke. Leserkommentare zu konkreten Artikeln dürften wohl ausgenommen sein, aber schon Leserforen, die über die Kommentierung konkreter Artikel hinausgehen und über beliebige Themen diskutieren, dürften gesetzlich zu einer spezifisch organisierten Inhaltskontrolle gezwungen werden. Diese gesetzliche Inpflichtnahme praktisch aller privaten Äußerungsplattformen zur Durchsetzung des staatlichen Kommunikationsrechts ist ein Paradigmenwechsel, für den es schwerfällt, eine überzeugende Rechtfertigung zu finden.

Weitere Beschädigung der Vertragsfreiheit und damit des Abonnementvertriebs

Die Einigung der Bundesregierung auf Beschränkungen der Vertragsfreiheit bei Abonnementverträgen geht weniger weit als der erste Vorschlag der Justizministerin. Das Justizministerium, zuständig auch für Verbraucherschutz, wollte ohne jeden nachvollziehbaren Grund zweijährige Laufzeiten komplett verbieten. Nun soll neben einem zweijährigen Vertrag immer auch ein einjähriger Vertrag angeboten werden. Auch das ist aber immer noch ein durch nichts als Verbraucherschutzpopulismus gerechtfertigtes Unding. Und wieso sollten die Verlage überhaupt in dieser Zeit mit einer Umstellung von Vertragsbedingungen, Vertriebsorganisation etc. belastet werden? Nun ist der Bundestag am Zug. Es bleibt zu hoffen, dass die Parlamentarier mehr verbraucher- und medienpolitische Sachkunde aufbringen werden.

Weitere Themen des Jahres werden unter anderem erneute Pläne für eine EU-Digitalabgabe, die Förderung des Verlagswesens durch die Bundespolitik, die E-Evidence-Regulation der EU und wohl auch neue Brüsseler Pläne für Werbe-beschränkungen sein.